Ustavni sud BiH donio je odluku kojom izvan stavlja Zakon o posebnu registru i javnosti rada neprofitnih organizacija, Zakon o neprimjenjivanju Zakona i zabrani djelovanja izvanustavnih institucija Bosne i Hercegovine, Zakon o VSTV-u RS.
Drugi i treći zakon se odnose na neustavne zakone koje je donijela Narodne skupštine Republike Srpske nakon prvostupanjske presude predsjedniku RS Miloradu Dodiku. Drugi zakon je podrazumijevao da sve institucije koje nisu izravno potpisane u Daytonu, nego su plod kasnijeg političkog dogovora, se smatraju neustavnim, a Zakonom o VSTV-u RS se napravila paralelna institucija državnom VSTV-u.
U cijelosti prenosimo priopćenje Ustavnog suda BiH:
U dosadašnjem tijeku zasjedanja Ustavni sud je, između ostalog, donio odluke br. U-6/25, U-7/25 i U-8/25. Odlukom broj U-6/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) nije u skladu s člankom II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i člankom 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Stoga je osporeni zakon stavio izvan snage ab initio i odredio da on prestaje važiti od dana njegovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 19/25. Ustavni sud je u obrazloženju odluke ukazao na opća načela iz prakse Europskog suda za ljudska prava u svezi s bitnom ulogom udruženja u demokratskom društvu. Dalje je ukazano na relevantnu praksu u kojoj je Europski sud za ljudska prava razmatrao Zakon o stranim agentima Rusije, koji je sadržajno gotovo identičan osporenom zakonu, i zaključio da taj zakon nije u skladu sa slobodom udruživanja iz članka 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.
Slijedeći tu praksu, Ustavni sud je zaključio da je osporenim zakonom, kojim su uvedene nove kategorije „neprofitnih organizacija“ i „agenata stranih utjecaja“ za koje su propisane posebne obveze i ograničenja, u potpunosti isključena mogućnost da neprofitne organizacije utječu na predstavnike javne vlasti i tako im je zabranjeno obavljanje njihove osnovne djelatnosti. Također je ukazano da široko formulirani pojmovi „neprofitnih organizacija“ i zabranjenog „političkog djelovanja“ i „političkih aktivnosti“ nisu u skladu sa zahtjevom predvidljivosti jer onemogućuju organizacijama civilnog društva da predvide koja je to granica njihove dozvoljene aktivnosti. Takva formulacija, s druge strane, omogućava javnim vlastima da svaku aktivnost organizacija civilnog društva kvalificiraju kao zabranjenu i da je sankcioniraju.
Dalje je istaknuto da označavanje udruženja koja se bave „političkim djelovanjem“ ili „političkim aktivnostima“, a koja financijski ili na drugi način pomažu strani subjekti, kao „agenata stranog utjecaja“ ima snažan odvraćajući i stigmatizirajući efekt i znatno otežava njihov rad, te stvara negativnu percepciju o tim udruženjima u javnosti. U svezi s tim je ukazano da pravo udruženja da primaju strane donacije proizlazi iz Temeljnih načela o statusu nevladinih organizacija u Europi i Preporuke CM/Rec(2007)14 Komiteta ministara Vijeća Europe državama članicama o pravnom statusu nevladinih organizacija u Europi, te Deklaracije Ujedinjenih naroda o pravima i odgovornostima pojedinaca, skupina i državnih organa u unapređivanju i zaštiti univerzalno priznatih ljudskih prava i temeljnih sloboda. Međutim, unatoč tome, osporeni zakon podvrgava strane donacije rigoroznom režimu izvještavanja i redovnih i izvanrednih kontrola, uz obvezu udruženja koja primaju takve donacije da sve materijale koje dijele obilježavaju „oznakom neprofitne organizacije“ bez obzira na to postoji li bilo kakva veza između stranog financiranja i navodne „političke aktivnosti“ ili „političkog djelovanja“.
Osim toga, osporeni zakon ne sadrži odredbe koje bi garantirale pristup efektivnim pravnim lijekovima radi osporavanja ili traženja preispitivanja odluka donesenih na temelju tog zakona, na što su ukazali i Venecijansko povjerenstvo i ODIHR u zajedničkom mišljenju u nacrtu osporenog zakona. Konačno, Ustavni sud je istaknuo da je osporenim zakonom kao isključiva sankcija za „političke aktivnosti“ ili „političko djelovanje“ propisana zabrana obavljanja rada i kaznena odgovornost odgovornih osoba. Imajući u vidu navedene razloge, Ustavni sud je zaključio da uvođenje nove pravne kategorije „neprofitnih organizacija“ i „agenata stranog utjecaja“, kao i rigorozni režim izvještavanja, mogućnost redovnih i izvanrednih kontrola te obveza da materijale koje dijele obilježe „oznakom neprofitne organizacije“, uz zaprijećenu isključivu sankciju u vidu zabrane obavljanja rada i kaznene odgovornosti odgovornih osoba, nije odgovaralo „hitnoj društvenoj potrebi“, odnosno nije bilo nužno u demokratskom društvu.
Odlukom broj U-7/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja izvanustavnih institucija Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Zakon o dopuni Kaznenog zakonika Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Odluka o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka izvanustavnih institucija Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i toč. 3., 5. i 6. Zaključaka Narodne skupštine Republike Srpske usvojenih na 17. posebnoj sjednici održanoj 26. veljače 2025. godine nisu u skladu s čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga je osporene zakone i odluku stavio izvan snage ab initio i odredio da oni prestaju važiti od dana njihovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 19/25, a toč. 3., 5. i 6. osporenih zaključaka od dana njihovog usvajanja. U obrazloženju odluke Ustavni sud je ukazao na vlastitu praksu u svezi s pitanjem podjele nadležnosti između entitetā i države Bosne i Hercegovine iz koje proizlazi da pitanja koja nisu izričito nabrojana u članku III/1. nisu nužno u isključivoj nadležnosti entitetā jer Ustav Bosne i Hercegovine nadležnosti države Bosne i Hercegovine propisuje i u drugim odredbama (npr. čl. I/1., II/7., III/1.a), III/5.a), IV/2., V/1. i V/3.a)). Također je ukazano na praksu prema kojoj su nadležnosti Bosne i Hercegovine u oblasti pravosuđa i sigurnosti uspostavljene na temelju članka III/5. Ustava BiH u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. Konačno, ukazano je da postupak „vraćanja“ entitetima nadležnosti koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na temelju članka III/5. Ustava Bosne i Hercegovine nije per se suprotan Ustavu Bosne i Hercegovine, ali je za to pitanje isključivo nadležna Parlamentarna skupština BiH.
Analizirajući ustavnost osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja izvanustavnih institucija Bosne i Hercegovine, Ustavni sud je istaknuo da se tim zakonom u potpunosti isključuje primjena Zakona o visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću BiH, Zakona o Državnoj agenciji za istrage i zaštitu, Zakona o Sudu BiH i Zakona o Tužiteljstvu BiH. Istaknuto je da se na taj način de facto i de iure ukida suverenitet države Bosne i Hercegovine na jednom dijelu njezinog teritorija i nadležnost u oblasti pravosuđa i sigurnosti u biti „vraća“ entitetu Republika Srpska.
Međutim, postupak „vraćanja“ entitetima nadležnosti koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na temelju članka III/5. Ustava Bosne i Hercegovine je, kako je već rečeno, u isključivoj nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH. Ustavni sud je naglasio da unilateralnim akcijama jednog od entiteta (povlačenjem prethodno dane suglasnosti, donošenjem zakona koji reguliraju istu materiju i sl.) nije moguće uspostaviti nadležnost entiteta za onu oblast u kojoj je prethodno uspostavljena nadležnost države Bosne i Hercegovine na temelju članka III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga je donošenjem osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja izvanustavnih institucija Bosne i Hercegovine Narodna skupština Republike Srpske postupala izvan svojih ovlasti. Zbog navedenih razloga Ustavni sud je zaključio da osporeni entitetski zakon mora biti proglašen neustavnim s formalnog aspekta jer se njime normativno regulira materija koja prema
Ustavu Bosne i Hercegovine ne potpada pod nadležnost tog entiteta, pa za donošenje takvog zakona ne postoji ustavna osnova. Zbog istih razloga Ustavni sud je zaključio da su toč. 3., 5. i 6. osporenih Zaključaka Narodne skupštine Republike Srpske usvojenih na 17. posebnoj sjednici održanoj 26. veljače 2025. godine i Odluka o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka izvanustavnih institucija Bosne i Hercegovine, a što su pravni akti koji su inicirali donošenje osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona, u cijelosti u suprotnosti s čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
Razmatrajući ustavnost osporenog Zakona o dopuni Kaznenog zakonika Republike Srpske kojim je propisano novo kazneno djelo „nepoštovanje ili neizvršavanje odluka institucija ili organa Republike Srpske“, Ustavni sud je ukazao da propisivanje kaznene odgovornosti za povredu općih vrijednosti društva predstavlja ultima ratio (posljednje sredstvo; engl. the last resort) ukoliko se zaštita tih vrijednosti ne može ostvariti na drugi način. Ustavni sud je prihvatio stav da poštovanje odluka institucija predstavlja opću vrijednost demokratskog društva čije ostvarivanje bi, u određenim slučajevima, moglo zahtijevati kaznenopravnu prinudu. Međutim, istaknuto je da propisivanje kaznene odgovornosti za neizvršavanje tih odluka mora biti kompatibilno s načelom vladavine prava iz članka I/2. Ustava Bosne i Hercegovine koje podrazumijeva da svi entitetski i kantonalni ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima. Ustavni sud je ukazao da je osporena zakonska odredba formulirana tako široko da podrazumijeva kaznenu odgovornost za neizvršavanje bilo koje odluke bilo koje institucije ili organa Republike Srpske bez obzira na to koje su društvene vrijednosti u konkretnom slučaju ugrožene.
Na taj način se derogiraju već postojeći načini rješavanja neizvršavanja odluka institucija ili organa Republike Srpske, što je u suprotnosti s načelom pravne sigurnosti. Osim toga, ukazano je da iz formulacije osporene zakonske odredbe proizlazi da su odluke tijela i institucija Republike Srpske obvezujuće bez obzira na to radi li se o pravomoćnim i konačnim odlukama te, u konačnici, bez obzira na to jesu li te odluke ustavne i zakonite, što ugrožava i načelo podjele vlasti jer isključuje sudsku i ustavnosudsku kontrolu odluka Republike Srpske. Konačno, osporenom odredbom uvodi se supremacija odluka entiteta Republika Srpska nad odlukama državnih organa i institucija, koji su u pravnoj nomenklaturi hijerarhijski iznad entitetskih organa, i regulira pitanje postupanja osoba uposlenih u institucijama Bosne i Hercegovine, što je u isključivoj nadležnosti Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je zaključio da osporena zakonska odredba ne zadovoljava standard kvalitete zakona i u suprotnosti je s načelom vladavine prava iz članka I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.
Odlukom broj U-8/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i Pravilnik o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudbenog i tužiteljskog vijeća Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 25/25) nisu u skladu s čl. I/2., III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga je Ustavni sud osporeni zakon i pravilnik stavio izvan snage ab initio i odredio da oni prestaju važiti od dana njihovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 19/25 od 5. ožujka 2025. godine i broj 25/25 od 21. ožujka 2025. godine.
U obrazloženju odluke Ustavni sud je, pozivajući se na vlastitu praksu, ukazao da u situaciji kada je neka nadležnost entiteta na temelju suglasnosti prenesena na državnu razinu, ona postaje dio isključive nadležnosti države, pa, u skladu s načelom vladavine prava iz članka I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, samo na temelju odluka donesenih u institucijama Bosne i Hercegovine (Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine) može doći do vraćanja tih ranije prenesenih nadležnosti. Dalje je ukazano da se osporenim Zakonom o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću Republike Srpske i Pravilnikom o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudbenog i tužiteljskog vijeća Republike Srpske regulira ista materija koja je već regulirana državnim Zakonom o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću Bosne i Hercegovine. Ukazano je da su entiteti zaključili Sporazum o prijenosu određenih nadležnosti entiteta osnivanjem Visokog sudbenog i tužiteljskog vijeća BiH. Na taj način je, uz suglasnost entitetā, u oblasti pravosuđa došlo do uspostavljanja nadležnosti Bosne i Hercegovine na temelju članka III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine. To je istodobno značilo i nadležnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine da, u skladu s člankom IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, donese Zakon o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću Bosne i Hercegovine kojim je osnovano Visoko sudbeno i tužiteljsko vijeće Bosne i Hercegovine kao neovisni i samostalni organ koji ima zadatak osigurati neovisno, nepristrano i profesionalno pravosuđe.
Međutim, osporenim Zakonom o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću Republike Srpske i Pravilnikom o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudbenog i tužiteljskog vijeća Republike Srpske pravosuđe na teritoriju entiteta Republika Srpska izuzima se iz nadležnosti Visokog sudbenog i tužiteljskog vijeća BiH i stavlja u nadležnost novouspostavljenog Visоkog sudbenog i tužiteljskog vijeća RS. Na taj način se de facto i de iure nastoji uzurpirati nadležnost Bosne i Hercegovine u oblasti pravosuđa na teritoriju entiteta Republika Srpska i nadležnost u toj oblasti „vratiti“ entitetu Republika Srpska. Ustavni sud je u više navrata naglasio da je postupak „vraćanja“ entitetima nadležnosti, koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na temelju članka III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, u isključivoj nadležnosti Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine. Istaknuto je da unilateralnim akcijama jednog od entiteta (povlačenjem prethodno dane suglasnosti, donošenjem zakona koji reguliraju istu materiju i sl.) nije moguće (ponovno) uspostaviti nadležnost entiteta za onu oblast u kojoj je prethodno uspostavljena nadležnost države Bosne i Hercegovine na temelju članka III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga, imajući u vidu nesporan sadržaj Zakona o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću BiH, sadržaj osporenog Zakona o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću RS i Pravilnika kojim se preuzimaju nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, kao i vlastitu praksu, Ustavni sud je zaključio da u Ustavu Bosne i Hercegovine ne postoje odredbe na temelju kojih bi se mogla opravdati ustavnost osporenih pravnih akata koje je donijela Narodna skupština Republike Srpske.
/Desk/