Specijalni izvjestitelji za prava na slobodu mišljenja izražavanja, mirnog okupljanja i udruživanja Ujedinjenih naroda (UN) obratili su se pismom vlastima Republike Srpske, predsjedniku tog entiteta Miloradu Dodiku, u kojem zahtijevaju da nacrt zakona po kojem je predviđena kriminalizacija klevete bude povučen sa zasjedanja Narodne skupštine Republike Srpske.
Uz zahtjev da vlasti RS odustanu od uvrštavanja klevete u sustav kaznenog prava, oni su objasnili zašto ovaj potez nije u skladu s najboljim praksama i važećim međunarodnima preporukama.
Pismo specijalnog izvjestitelja UN-a pročitajte u nastavku:
Prije nego ukažemo na konkretna pitanja u vezi s predloženim izmjenama i dopunama Kaznenom zakonu želimo izložiti međunarodni okvir koji pokriva slobodu izražavanja. Članom 19. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (ICCPR)1 određeno je da „svi imaju pravo zadržati svoja uvjerenja bez miješanja sa strane”, te da “svi imaju pravo na slobodu izražavanja; to pravo obuhvaća slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja svake vrste, usmeno, pismeno, tiskom ili umjetničkim oblikom, ili kojim drugim sredstvom prema svom osobnom izboru i bez obzira na granice”.
Ovo pravo ne obuhvaća samo razmjenu informacija koje su povoljne za nekoga, već također i one koje su kritične, šokantne ili uvrjedljive. Ograničenja na pravo na slobodu izražavanja moraju biti usklađena sa zahtjevima iz Člana 19(3)., odnosno moraju biti utvrđena zakonom i moraju ispunjavati neki legitimni cilj, te moraju biti nužna i razmjerna radi (a) poštivanja prava ili ugleda drugih, i (b) zaštite državne sigurnosti, javnog reda (ordre public), ili javnog zdravlja ili morala.
Na Državi je teret dokazivanja da pokaže da su takva ograničenja u skladu sa Paktom. Komitet za ljudska prava je podsjetio da se ne smije obrnuti redoslijed u vezi između prava i ograničenja, odnosno između norme i izuzetka.
Iz razloga što ograničavaju pravo na slobodu izražavanja, zakoni o kleveti podliježu usko definiranim zahtjevima iz Člana 19(3). U skladu sa zahtjevom za legalnost u Članu 19(3)., nije dovoljno da se ograničenja na slobodu izražavanja formalno donesu kao domaći zakoni ili propisi.
Ograničenja također moraju biti dovoljno jasna, pristupačna i predvidiva. Zahtjev za postojanje nužnosti u Članu
19(3). podrazumijeva procjenu srazmjernosti ograničenja, u svrhu osiguravanja da su ograničenja „usmjerena na određeni cilj i da ne zadiru na neprimjeren način u prava ciljanih osoba“. Miješanje u prava trećih osoba nastalo na taj način također mora biti ograničeno i „opravdano u pogledu interesa koji podržavaju ovakvo narušavanje“. Ograničenja moraju biti „instrument s najmanjim narušavanjem među instrumentima kojim se može postići željeni rezultat“.
Komitet za ljudska prava je naglasio da zakoni o kleveti „ne smiju, u praksi, služiti za gušenje slobode izražavanja“, kao i da Države trebaju razmotriti dekriminalizaciju klevete. Komitet je potcrtao važnost pažljive izrade zakona o kleveti, kako bi se osigurala puna usklađenost sa Članom 19(3). Ovo uključuje izbjegavanje pretjeranih kaznenih mjera, kao i valjane odbrane, uključujući i javni interes u ovoj materiji i obranu istine. Komitet je također naglasio da primjenu kaznenog prava treba omogućiti samo u najozbiljnijim predmetima, te da služenje zatvorske kazne nikad nije odgovarajuća kazna.
Praksa u Državama je pokazala da se zakoni o kaznenoj kleveti često koriste protiv novinara, političkih protivnika, branitelja ljudskih prava i drugih osoba koja su kritički nastrojena prema dužnosnicima i politikama vlasti. Tužiteljske ovlasti Države se zapravo koriste kako bi se ušutkala legitimna politička kritika. Zakoni o kleveti nikad se ne trebaju koristiti kako bi se spriječilo kritiziranje javnih osoba.
U našem izvješću Vijeću za ljudska prava o „Dezinformacijama i slobodi mišljenja i izražavanja“, potvrdili smo da se „kazneno pravo treba koristiti samo u vrlo iznimnim i najgorim okolnostima poticanja na nasilje, mržnju ili diskriminaciju.
Zakoni o kaznenoj kleveti predstavljaju nasljeđe kolonijalne prošlosti i za njih nema mjesta u modernim demokratskim društvima. Treba ih ukinuti“
Slično tome, u izvješću Vijeću za ljudska prava o „Jačanju slobode medija i sigurnosti novinara u digitalnom dobu“, potvrdili smo da „Države trebaju ukinuti kaznenu klevetu i podrivačke zakone o kleveti, kao i zakone koji kriminaliziraju kritiku državnih institucija i dužnosnika. Kriminalizacija govora (izuzev u najgorim slučajevima pozivanja na nasilje i mržnju) je nesrazmjerna, guši novinarstvo i šteti demokratskom diskursu i učešću javnosti“
Želimo također podsjetiti na Rezoluciju 76/173 Generalne skupštine UN o Sigurnosti novinara i pitanju nekažnjivosti, koja je usvojena 2021. godine i podržana od strane Bosne i Hercegovine. Ova Rezolucija poziva Vlade da osiguraju da se zakoni o kleveti ne zloupotrebljavaju kako bi se cenzurirali novinari i miješalo u njihov rad, te „da, po potrebi, revidiraju i ukinu takve zakone, u skladu sa obvezama Država prema međunarodnom pravu o ljudskim
pravima“.
Članom 20(2). Pakta propisano je da se „svako pozivanje na nacionalnu, rasnu ili vjersku mržnju koja potiče diskriminaciju, neprijateljstvo ili nasilje, mora zakonom zabraniti“. On ima visok prag pošto se njime zahtjeva ispunjavanje tri komponente: (a) pozivanje na mržnju; (b) pozivanje koje predstavlja poticanje; i (c) poticanje koje bi moglo dovesti do diskriminacije, neprijateljstva ili nasilja.
Pitanja za razmatranje
U vezi s nacrtom izmjena i dopuna Kaznenog Republike Srpske o „kaznenim djelima protiv časti i ugleda“, želimo ukazati na sljedeća pitanja:
Neodređeni i preširoko postavljeni pojmovi i definicije
Kao prvo, primjećujemo korištenje neodređenih i nepreciznih pojmova i definicija u predloženim člancima u nacrtu izmjena i dopuna:
Član 208a(1). kriminalizuje ‘uvrjedu’ druge osobe. Pošto je pojam „uvrjede“ vrlo subjektivan i otvoren za najrazličitija tumačenja, postoji rizik proizvoljnog tumačenja ovog člana. Uslijed neodređenog i preširoko postavljenog karaktera ovog člana, isti može onemogućiti političke karikature ili satiru na račun političkih osoba, a to su dozvoljeni oblici izražavanja. Komitet za ljudska prava jasno je konstatirao da puka činjenica kako se takvo izražavanje smatra uvrjedljivim za javnu osobu nije dovoljna kako bi opravdala ograničavanje ili kažnjavanje. Sam po sebi, uvredljiv govor nije protuzakonit prema međunarodnom pravu.
Član 208a(3). sadrži olakšavajuću okolnost u vezi s djelom „uvrjede“, tj. da sud može počinitelja
osloboditi kazne u slučaju da je „počinitelj bio izazvan „nedostojnim ponašanjem“ uvrijeđenog (…)“.
Ono što, međutim, nedostaje je jasna definicija onoga što se podrazumijeva pod ‘nedostojnim ponašanjem’, te je formulacija vrlo subjektivna i otvorena za različita tumačenja. Ne samo da je ova odredba nejasna, već i sam amandman ne omogućava novinarima da se brane od klevete tvrdnjom da je informacija pružena ‘u dobroj vjeri’ ili u ‘javnom interesu’. Kao takva, ova odredba može imati štetan učinak na slobodu tiska tako što će poticati novinare na samo–cenzuru.
Član 208c(1). kriminalizira ako netko „pronosi što-god iz osobnog ili obiteljskog života neke osobe što može naštetiti i njegovoj časti ili ugledu”. Iz razloga što Član 208c(4). propisuje da se istinitost ili neistinitost onog što se iznosi ili pronosi iz osobnog ili obiteljskog života neke osobe ne može dokazivati, izuzev u slučajevima iz Člana 208d. ovog Zakona, te pošto stav (1) istog člana propisuje da djelo postoji ako se moglo naštetiti osobnom ili obiteljskom životu osobe, ova odredba implicira subjektivnu procjenu (percepciju da se naškodilo časti i ugledu) kao određujući kriterij kaznenog djela. Iako je Članom 17. Pakta utvrđeno da nitko ne može biti izložen proizvoljnom ili protiuzakonitom uplitanju u njegovu privatnost, obitelj, dom ili prepiske, niti protuzakonitim napadima na njegov čast i u ugled, predloženom odredbom nisu utvrđeni razumni izuzetci, kao npr. otkrivanje u javnom interesu.
U Članu 208e., nacrt izmjena i dopuna priznaje isključivanje protupravnosti u određenim okolnostima, ako se radi o uvredljivom izražavanju u znanstvenom, stručnom, književnom ili umjetničkom djelu, u vršenju dužnosti propisane zakonom, novinarskog poziva, političke ili druge javne ili društvene djelatnosti ili obrani nekog prava. Međutim, prema istom članu, takvi izuzeci se primjenjuju samo ako se može utvrditi da takvo izražavanje nije učinjeno s namjerom omalovažavanja. U mnogim slučajevima je teško utvrditi da nije postojala takva namjera, te stoga ovisi o subjektivnoj ocjeni suda. Nadalje, nije u potpunosti jasno tko bi bio zaštićen ovom odredbom, jer zakon ne propisuje tko je kvalificiran da bude “novinar”, “umjetnik”, “akademik”, itd. Nadalje, što se tiče uvrjedljivog izražavanja u vezi javnih osoba “omalovažavanje” jest subjektivan pojam, tako da to u određenoj mjeri treba tolerirati.
Predložena izmjena i dopuna Člana 340(1). propisuje da „tko u postupku pred sudom izloži poruzi sud, suca, javnog tužitelja ili odvjetnik ili tko djelo izvrši pismenim podneskom sudu, kaznit će se novčanom kaznom ili kaznom zatvora do jedne godine“.
Član 340(2). tome pridodaje otežavajuću okolnost da u slučaju da je ovo djelo „učinjeno na posebno neprimjeren način ili je uvrjedljivo izražavanje takvog značaja da je dovelo ili je moglo dovesti do težih štetnih posljedica za oštećenog, počinitelj će se kazniti novčanom kaznom ili kaznom zatvora do dvije godine“. Pojam „posebno neprimjerenog načina“ dvosmislen je i može otvoriti vrata za proizvoljnu primjenu otežavajućih okolnosti. Nadalje, s obzirom da je svrha utvrđivanja nepoštivanja suda da se osigura integritet pravosudnog postupka, štetne posljedice trebaju biti u vezi sa „štetnim posljedicama za integritet pravosudnog postupka“, a ne za „oštećenog“. Kao takva, ova odredba u ovom obliku poništava svoju svrhu.
Predloženi Član 208d. ne bi bio usklađen s međunarodnim standardima za ljudska prava, a i bespotreban je u odnosu na Član 359.
Predložena izmjena Člana 208d. kriminalizira javno izlaganje „poruzi ili prijeziru osobe ili grupu zbog pripadnosti određenoj rasi, boji kože, vjeri, nacionalnosti ili zbog etničkog porijekla, seksualnog opredjeljenja ili rodnog identiteta“. Ovaj amandman ide puno dalje od Člana 20(2). Pakta i riskira zadiranje u legitiman govor. Ovaj član Pakta zabranjuje pozivanje na nacionalnu, rasnu ili vjersku mržnju samo kada to predstavlja poticanje i kada bi takvo poticanje moglo izazvati diskriminaciju, neprijateljstvo ili nasilje. Član 208d. traži puno manje („porugu ili prijezir“), te ne sadrži uvjet da je izražavanje jednako poticanju nasilja, diskriminacije ili neprijateljstva. Kao takav, nacrt ovog amandmana se ne čini da je usklađen s međunarodnim pravom o ljudskim pravima.
Nadalje, primjećujemo da je obveza prema Članu 20(2). Pakta već pokrivena Članom 359. Kaznenog zakona
Republike Srpske, koji kriminalizira javno poticanje nasilja i mržnje na različitim osnovama, te stoga dovodimo u pitanje nužnost uvođenja ovog kaznenog djela.
Pored korištenja neodređenih i preširoko postavljenih definicija, stroge kazne predviđene predloženim izmjenama i dopunama, s novčanim kaznama za uvrjedu u rasponu od 8.000 KM (4.352 $) do 50.000 KM (27.204 $) mogu imati obeshrabrujući učinak na slobodu izražavanja.
Članovi 208a(2)., 208b(2). i 208c(2). također uvode otežavajuću okolnost ako je djelo učinjeno putem tiska, radija, televizije ili putem društvenih mreža, na javnom skupu ili na drugi način, zbog čega je ono postalo dostupno većem broju osoba. Ovo može redom dovesti do povećanja novčane kazne i do 50.000 KM (25.482 $), 80.000 KM (40.771 $) ili 100.000 KM (50.964 $). Ove novčane kazne nisu samo nesrazmjerno visoke, već i otežavajuće okolnosti ulaze u rizik prozvoljne primjene zbog preširoko postavljenih pojmova kojim se opisuju načini širenja koji potpadaju pod ovu odredbu, uključujući i javne skupove ili na drugi način, bez ikakve jasnoće ili ograničenja što se tiče karaktera ili veličine javnih skupova, te bez naznake šta bi ‘na drugi način’ moglo značiti.
Nametanje zatvorskih kazni na osnovu nacrta izmjena i dopuna Člana 340. omogućuje služenje
zatvorske kazne do dvije godine. S tim u vezi, želimo ponoviti konstataciju Komiteta za ljudska
prava kojom se naglašava da zatvorska kazna nikad ne može biti odgovarajuća kazna za klevetu.
Kao rezultat neodređenih i preširoko postavljenih definicija, postoji rizik da će se članovi sadržani u
predloženim izmjenama i dopunama moći primjeniti na široki spektar ponašanja koja se zapravo
mogu regulirati mjerama s manjim stupnjem narušavanja, što uključuje i korištenje drugih pravnih
okvira, kao npr. građansko pravo.
Kao što je već rečeno, Komitet za ljudska prava savjetovao je protiv korištenja zakona o kaznenoj kleveti, naglašavajući da se kazneno pravo treba koristiti samo u najozbiljnijim predmetima i da služenje zatvorske kazne nikad nije odgovarajuća kazna.
Što se tiče reguliranja govora, presumpcija ide u korist slobode izražavanja, stoga kada se ograničava govor,
treba odabrati mjeru s najmanjim stupnjem narušavanja. Potpuno je jasno da ovaj zahtjev krši kaznenim gonjenjem na preširoko postavljenim i neodređenim osnovama i sa strogim kaznama.
Član 4. Kaznenog zakona Republike Srpske prepoznaje načelo supsidijarnosti: „Kaznena djela i kaznene sankcije propisuju se samo za ona protupravna djela kojima se prava i slobode čovjeka i druge individualne i opće vrijednosti društva ustanovljene ustavom i međunarodnim pravom tako povrjeđuju ili ugrožavaju da se njihova zaštita ne bi mogla ostvariti bez kazneno-pravne prinude“.
Nadalje, primjećujemo da je kleveta već pokrivena građanskim pravom u Bosni i Hercegovini, uključujući i Republiku Srpsku, u skladu sa zakonom o zaštiti od klevete. Također, shvaćamo da se pred sudovima u Bosni i Hercegovini nalazi oko 300 takvih predmeta građanskog prava. Kaznena djela propisana u izmjenama i dopunama, uključujući i Članove 208a., 208b. i 208c., nisu takve prirode da iziskuju odgovor na osnovu kaznenog prava, naročito zato što je takvo ponašanje već pokriveno postojećim građanskim pravom. Kao što je već rečeno, ozbiljnija kaznena djela koja bi predstavljala poticanje na nasilje i mržnju su već dovoljno pokrivena postojećom zabranom poticanja na nasilje i mržnju iz Člana 359. Kaznenog zakona Republike Srpske.
Činjenica da slično ponašanje postaje kažnjivo pod drukčijim pravnim režimima također dovodi do rizika kršenja međunarodno utvrđenog načela ‘ne bis in idem’ (dvostruka nepravda). Europski sud za ljudska prava utvrdio je da nitko ne može biti kažnjen dvaput (u skladu sa dva različita zakona) za isto kazneno djelo.
Nedostatak transparentnosti u procesu konsultacija
Ukazujemo da civilno društvo u svojim komentarima ističe da nacrt izmjena i dopuna Kaznenog zakona Republike Srpske nije bio cirkuliran na transparentan način. Obavješteni smo da su bile objavljene dvije različite verzije nacrta amandmana, prva u veljači, iako se čini da nitko tada nije vidio taj nacrt, a vlasti su izjavljivale da ne postoji nikakav nacrt, te drugi nacrt 3. ožujka. Čini se, međutim, da u prvoj verziji nije bilo uvršteno poglavlje o kaznenim djelima protiv časti i ugleda. U obrazloženju nacrta izmjena i dopuna objavljenom 3.3.2023.g., Ministarstvo pravde je naznačilo da nije zaprimilo nikakve komentare niti prijedloge do utvrđenog roka od sedam dana po objavi nacrta u veljači. Iako su obje verzije objavljene na službenoj internet stranici Vlade Republike Srpske, čini se da nisu poduzeti
nikakvi koraci kako bi se aktivno plasirao prijedlog ili obavjestila javnost na neki drugi način.
Zaključna zapažanja
U vezi gore navedenog, ekselencijo, tražimo od Vaših vlasti da povuku predložene izmjene i dopune Kaznenog zakona Republike Srpske i odustanu od kriminalizacije izražavanja putem sustava kaznenog prava.
Pošto smo odgovorni u skladu s mandatima koji su nam dani od strane Vijeća za ljudska prava da tražimo pojašnjenja za sve predmete na koje nam se ukaže pažnja, unaprijed se zahvaljujemo na Vašim zapažanjima u vezi sljedećih pitanja:
1. Molimo da dostavite sve dodatne informacije i/ili komentare koje imate u vezi gore navedene analize nacrta izmjena i dopuna Kaznenog zakona Republike Srpske.
2. Molimo da dostavite svoja zapažanja u vezi toga na koji način predviđene izmjene i dopune jamče slobodu izražavanja u Bosni i Hercegovini, uz puno poštivanje međunarodnih obveza BiH prema Članu 19. ICCPR–a.
3. Molimo da objasnite na koji su način vlasti osigurale provođenje adekvatnih javnih konsultacija prije podnošenja amandmana parlamentu.
Ekselencijo, ova komunikacija, koja predstavlja komentar na zakonodavne propise koji su u procesu usvajanja ili su nedavno usvojeni, kao i svi odgovori koje dobijemo od Vaših vlasti, postat će javni nakon 48 sati putem internet stranice za izvještavanje o komunikaciji. Također će nakon toga biti dostupni u redovitom izvješću koji se dostavlja Vijeću za ljudska prava.
Ekselencijo, stojimo na raspolaganju Vašim vlastima za sve tehničke savjete koji im mogu biti potrebni kako bi se osiguralo puno usklađivanje propisa sa obavezama prema međunarodnim ljudskim pravima.
Primite, ekselencijo, izraze našeg najvećeg poštovanja”.
/Desk/